中國推進節(jié)能環(huán)保汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策建議

　　相比之下，中國政府針對新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展的激勵政策還不夠系統(tǒng)和完善，扶持力度還不夠大，產(chǎn)業(yè)鏈相關(guān)環(huán)節(jié)還存在一定的缺陷(如技術(shù)標準不完善、產(chǎn)學研結(jié)合不緊密、對新能源汽車缺乏激勵措施等)，需要我們盡快進行系統(tǒng)性的政策設(shè)計和調(diào)整，增強政策執(zhí)行力，為中國先進節(jié)能環(huán)保汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展奠定堅實的制度基礎(chǔ)。

　　一、制定戰(zhàn)略和標準，促進多種技術(shù)路線的共同發(fā)展

　　建議盡快制定一個面向“十一五”乃至2020年汽車節(jié)能、環(huán)保、安全、回收再利用等中長期戰(zhàn)略和遠景目標，從國家能源戰(zhàn)略、國家科技發(fā)展戰(zhàn)略、國民經(jīng)濟與社會的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略和國家汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略出發(fā)，明確發(fā)展目標、發(fā)展階段、發(fā)展重點、政策導向等重要內(nèi)容，并向全社會廣泛宣傳，傳達政府支持和鼓勵汽車節(jié)能、環(huán)保、資源再利用技術(shù)的信息。

　　盡管中國已經(jīng)于2005年7月1日開始實施了汽車燃油消耗的第一個強制性國家標準《乘用車燃料消耗量限值》，但是這項標準僅適用于以點燃式發(fā)動機或壓燃式發(fā)動機為動力M1類車輛(9座以下載客汽車)，不包括混合動力、氣體燃料和醇類燃料等乘用車燃油標準和商用車燃油標準，而且《乘用車燃料消耗量限值》僅是限制性標準，不是激勵性標準，也不具備按照燃油經(jīng)濟性對機動車進行節(jié)能等級的認證和分類功能。針對這個問題，建議國家一方面要擇機出臺常規(guī)汽油發(fā)動機和柴油發(fā)動機除M1類之外的乘用車和商用車的燃油經(jīng)濟性標準，以及混合動力、氣體燃料車輛等新能源汽車的節(jié)能標準(混合動力車、氣體燃料汽車等已經(jīng)進入商業(yè)化階段)，另一方面要增加機動車節(jié)能性的等級標準制定、認證和分類管理工作，符合高節(jié)能標準的機動車可以賦予節(jié)能等級標識。

　　未來10~20年全球汽車能源技術(shù)將是一個多種技術(shù)并存的格局，即使是常規(guī)能源技術(shù)(汽油發(fā)動機技術(shù)和柴油發(fā)動機技術(shù))也仍然存在相當大的市場空間。對于中國而言，明智的戰(zhàn)略選擇是既要鼓勵先進常規(guī)能源技術(shù)的發(fā)展(如先進柴油發(fā)動機技術(shù))，更要鼓勵替代能源技術(shù)的發(fā)展，形成多種不同汽車能源技術(shù)共同發(fā)展的格局，不應(yīng)片面強調(diào)某一種能源技術(shù)的優(yōu)越性，而放棄其他替代能源技術(shù)發(fā)展的可能性。

　　在不同替代能源技術(shù)的不同發(fā)展階段，政策的重點可以有所不同，如在混合動力車已經(jīng)進入商業(yè)化階段的今天，政府的政策重點可以放在需求側(cè)和供應(yīng)側(cè)管理上，通過激勵性政策手段來鼓勵節(jié)能環(huán)保汽車的生產(chǎn)和消費。而對于燃料電池技術(shù)而言，政策的重點應(yīng)放在加大研發(fā)投入、整合國內(nèi)技術(shù)力量進行技術(shù)攻關(guān)等方面。

　　二、建立財稅激勵政策體系，鼓勵節(jié)能環(huán)保車的大眾消費

　　消費者購買汽車時會根據(jù)汽車產(chǎn)品的全壽命周期(life-cycle)的綜合費用支出，包括購買費用(車價)、車輛購置稅(購車時交納)、消費稅(車輛稅，依排量不同設(shè)定不同稅率)、燃料費用(包括燃油稅)、維修費用，以及可靠性、安全性、舒適性等諸多因素的綜合分析，來決定購買何種車型。在上述綜合費用支出當中，有些費用是一次性支出，由消費者在購買汽車產(chǎn)品時一次性支出，如購買費用和購置稅等；而有些費用是隨著汽車使用過程而分期支付的，如燃料費用(包括燃料稅)、維修費用、養(yǎng)路費等，屬于持續(xù)性支出。

　　對于剛進入市場導入期的新能源汽車(如混合動力、氣體燃料汽車)而言，由于其生產(chǎn)成本短期內(nèi)難以大幅度下降，消費者的一次性支出很大(如一款混合動力車的生產(chǎn)費用要比相同配置的汽油發(fā)動機汽車要多4000~5000美元)，且難以在短期內(nèi)通過節(jié)油來收回投資，單純依靠消費者自身的節(jié)能和環(huán)保意識來推廣昂貴的“綠色車輛”是遠遠不夠的，有必要借助外部力量(特別是政府在經(jīng)濟上的扶持)的強有力推動。對于政府而言，要改變新能源汽車與常規(guī)能源汽車的比價關(guān)系，讓社會公眾能夠逐漸接受新能源汽車，有兩個主要途徑：一是增加對新能源汽車的直接資助(財政補貼或減免稅收)，減少消費者的一次性支出；二是增加常規(guī)能源汽車的連續(xù)性支出(如抬高燃油支出或提高排污費用)。從發(fā)達國家的經(jīng)驗來看，這兩個方面的措施都同時存在，特別是第一種途徑，即實施傾斜的財稅政策是推廣節(jié)能環(huán)保汽車的關(guān)鍵所在。為此，建議從需求側(cè)和供應(yīng)側(cè)兩個方面入手。

　　第一，向消費者提供一次性購車補助。建議借鑒日美等國的經(jīng)驗，對于購買混合動力車、電動車等節(jié)能環(huán)保車的消費者，政府給予一次性財政補助。補助金額大體為與常規(guī)動力的原型車差價的50%左右(日本政府的財政補助金額為新能源汽車與原型車價差的50%以內(nèi)，英國政府的補助金額為差價的40%？75%)。在新能源汽車的產(chǎn)業(yè)化初期，由于新能源汽車與常規(guī)動力車的價差較大，因而政府補助金額也應(yīng)處于較高水平。建議政府將節(jié)能環(huán)保車輛的財政補助金列入財政專項基金，在燃油稅開征前，財政專項基金可以從車輛稅歸集中支付，在開征燃油稅后，可以從燃油稅和車輛稅歸集中支付。

　　第二，盡快開征燃油稅(fuel tax)。開征燃油稅是抬高常規(guī)能源汽車持續(xù)性支出的有力工具，也是世界各國特別是歐洲國家普遍采用的機動車稅收政策。對于常規(guī)能源汽車本身而言，可依不同燃油品種設(shè)定不同的燃油稅率，如歐洲許多國家汽油的燃油稅率普遍高于柴油，因而消費者更愿意選擇節(jié)油、動力性能更好的先進柴油發(fā)動機汽車。對于混合動力車而言，由于其存在燃油和電動雙動力系統(tǒng)，理論上其燃油消耗量要少于常規(guī)能源汽車的燃油消耗量，因而消費者的燃油支出相對減輕。

　　第三，實施差別車輛稅(differentiated vehicle tax)。目前，中國根據(jù)不同車種排氣量的大小設(shè)置了三檔稅率，其中微型轎車(汽缸容量小于1000毫升)稅率為3%，普通轎車(汽缸容量大于或等于1000毫升、小于2200毫升)稅率為5%，高級轎車(汽缸容量大于或等于2200毫升)稅率為8%，輕型越野車(汽缸容量小于2400毫升)稅率為5%。對于常規(guī)能源機動車，可以設(shè)定基于燃油效率(如百公里油耗)和污染物排放兩項指標的差別車輛稅，且適當拉開檔次，越是燃油效率高、污染物排放低的車型，消費者享受的車輛稅減稅幅度越大；同時達到兩項控制指標的車輛才能享受稅收優(yōu)惠；在燃油消耗量限值實施的第一階段，提前達到第二階段限值的車輛享受第二階段稅收優(yōu)惠，稅率的設(shè)定可以參考表6。對于混合動力車、電動汽車和氣體燃料汽車等替代能源汽車的車輛稅設(shè)定，可以考慮在常規(guī)能源車輛稅平均稅率的基礎(chǔ)上進行一定幅度的減讓(如扣除25%的車輛稅)。

　　第四，有條件地實施差別購置稅。中國現(xiàn)行車輛購置稅為車價的10%，為從價稅，由消費者在購車是一次性支付。建議如果短期內(nèi)車輛購置稅不能取消，可以綜合考慮燃油經(jīng)濟性和污染物排放指標來設(shè)定差別購置稅，實行低稅率政策，向節(jié)能環(huán)保車傾斜。如達到百公里油耗5升以下、歐4排放標準的5座以下的乘用車(下同)適用零稅率，達到百公里油耗6升以下、歐3排放標準的乘用車適用2%稅率，依此類推。一旦國家實行燃油稅，建議取消此稅種。

　　第五，強制性數(shù)量要求。體現(xiàn)在強制性生產(chǎn)要求和強制性銷售要求兩個方面。在強制性生產(chǎn)方面，政府可以強制要求本地汽車生產(chǎn)廠商每年必須生產(chǎn)一定比例的節(jié)能環(huán)保車(如節(jié)能環(huán)保車產(chǎn)量占總產(chǎn)量的5%)，且逐年遞增。在強制性銷售方面，可以美國經(jīng)驗，要求分銷商每年必須銷售一定比例的節(jié)能環(huán)保車。

　　第六，給予節(jié)能環(huán)保汽車生產(chǎn)企業(yè)進行一定幅度的稅收減免優(yōu)惠。建議國家在加強對節(jié)能環(huán)保汽車規(guī)范認證的基礎(chǔ)上，給予節(jié)能環(huán)保汽車生產(chǎn)企業(yè)以加速折舊、增值稅和所得稅減免(僅限于節(jié)能環(huán)保汽車的生產(chǎn)活動)。

　　第七，加強型式認證和生產(chǎn)一致性管理。車型的燃油經(jīng)濟性和排放指標的認證需要有完善的型式認證制度和生產(chǎn)一致性管理制度來配合。為此，國家應(yīng)加強型式認證和生產(chǎn)一致性管理工作，并完善退出機制，即使是通過了型式認證的車輛，一旦連續(xù)出現(xiàn)隨機檢測不合格的情況，就取消其型式認證資格，并補交一定數(shù)額的消費稅和購置稅減免額。

　　上述一至五項政策建議側(cè)重需求側(cè)管理，后兩項政策建議則集中在供應(yīng)側(cè)方面。

　　三、加大政府資助力度，培育中國自主創(chuàng)新能力

　　提高汽車的節(jié)能性與環(huán)保性是一項投入大、回收期長、社會公益性強的工作，況且存在不同的技術(shù)路線，單憑汽車廠商的力量是難以承擔的，各國政府都從國家戰(zhàn)略高度進行高強度投入。中國汽車產(chǎn)業(yè)的自主創(chuàng)新能力不足是一個長期以來的老大難問題，如果不能在汽車節(jié)能、環(huán)保技術(shù)上面有所突破，那么很可能形成與常規(guī)能源汽車一樣的局面，即國內(nèi)主要汽車生產(chǎn)廠商(包括合資企業(yè))通過不斷向國外跨國公司(母公司)支付高昂的技術(shù)轉(zhuǎn)讓費和專利費來獲得并非尖端技術(shù)的技術(shù)。

　　為了加快新能源汽車技術(shù)的研發(fā)進度，盡快提高中國汽車企業(yè)在節(jié)能環(huán)保技術(shù)領(lǐng)域的自主創(chuàng)新能力和產(chǎn)業(yè)化能力，建議如下。

　　第一，國家在“十一五”乃至2020年期間將先進柴油技術(shù)、混合動力、電動汽車、燃料電池等節(jié)能環(huán)保發(fā)動機技術(shù)列入國家重大科技攻關(guān)項目，中央財政應(yīng)大幅度增加基礎(chǔ)性、競爭前研發(fā)資助，爭取使資助規(guī)模每年能夠有一定幅度的遞增。

　　第二，中央和地方政府應(yīng)增加產(chǎn)業(yè)化資金的配套投入。為節(jié)能環(huán)保發(fā)動機項目的產(chǎn)業(yè)化活動提供貸款貼息、融資擔保。

　　第三，鼓勵國內(nèi)企業(yè)和科研機構(gòu)積極開展與國外跨國公司和研究機構(gòu)的多種渠道、多種方式的戰(zhàn)略合作，提高消化吸收能力。

　　第四，就先進節(jié)能環(huán)保發(fā)動機的某些尖端技術(shù)，國家有關(guān)部門如科技部出面組織，協(xié)調(diào)國內(nèi)大型汽車制造商和科研機構(gòu)，組建產(chǎn)學研一體化的創(chuàng)新聯(lián)盟，確定發(fā)展目標，集中優(yōu)勢資源進行專項攻關(guān)，培育自主品牌和自主知識產(chǎn)權(quán)，國家財政給予一定資助。

　　第五，鼓勵國內(nèi)外廠商或科研機構(gòu)建立獨立研發(fā)中心，國家給予土地、基礎(chǔ)設(shè)施、稅收等方面的優(yōu)惠政策。允許研發(fā)中心在節(jié)能、環(huán)保、安全等方面的費用支出(研究開發(fā)、技術(shù)轉(zhuǎn)讓、技術(shù)咨詢、技術(shù)服務(wù)、人員培訓等)按比例從增值稅稅基中抵扣；對于試驗用儀器設(shè)備等產(chǎn)品進口，允許減免進口稅。

　　四、加大政府對節(jié)能環(huán)保汽車的強制性采購，形成消費示范效應(yīng)

　　由于節(jié)能環(huán)保汽車在市場導入期綜合成本高、消費者認知度低、市場競爭力不足等問題，除了政府給予財政稅收等扶持政策之外，政府的直接采購起著舉足輕重的作用。要充分發(fā)揮每年幾百億規(guī)模政府汽車采購的拉動作用，有計劃地將節(jié)能環(huán)保汽車列入各級政府采購名錄，加大對本國生產(chǎn)的節(jié)能環(huán)保汽車的采購，幫助生產(chǎn)企業(yè)縮短產(chǎn)品導入期，迅速步入成長期，發(fā)揮規(guī)模經(jīng)濟優(yōu)勢，降低生產(chǎn)成本，從而進一步刺激市場需求。同時，通過政府采購可以增強投資者的投資信心和消費者的消費信心，向消費者傳達政府鼓勵節(jié)能環(huán)保汽車的生產(chǎn)和消費的信息。在實際操作中，可以考慮采取強制性規(guī)定中央各部門及地方政府每一年必須在本級公車專項采購預(yù)算當中有一定比例(如20%)的新能源汽車采購，并做到每年有一定幅度的增長(如每年增加5%)，否則將削減其公車采購額。

　　五、組建跨行業(yè)、跨地區(qū)的節(jié)能環(huán)保汽車的產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟

　　先進節(jié)能環(huán)保發(fā)動機技術(shù)的推廣和使用是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要各級政府及有關(guān)部門(如財政、稅收、工商、發(fā)改、商務(wù)、科技等)、汽車生產(chǎn)廠商、汽車經(jīng)銷商、零部件廠商、行業(yè)協(xié)會、科研機構(gòu)、大學、新聞媒體等有關(guān)方面的協(xié)同行動。為此，我們建議組建一個全國性、跨行業(yè)、跨地區(qū)的節(jié)能環(huán)保發(fā)動機技術(shù)的產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟，在政策訴求、標準制定、競爭秩序、產(chǎn)銷銜接、研究與開發(fā)等等節(jié)能環(huán)保車研發(fā)、生產(chǎn)、消費等產(chǎn)業(yè)鏈各個環(huán)節(jié)上，形成利益共同體。近期內(nèi)，可以考慮在混合動力車、先進柴油車等領(lǐng)域加強聯(lián)盟成員間的合作。

　　六、完善道路交通管理，為節(jié)能環(huán)保汽車提供良好的道路環(huán)境

　　建議國家借鑒發(fā)達國家的經(jīng)驗(如洛杉磯市政府規(guī)定，凡是電油混合動力汽車都可在洛杉磯市所有4.4萬個道路和商用停車場停車計時器處免費停車，以鼓勵人們多使用這種環(huán)保節(jié)能型汽車，改善洛杉磯日益惡化的空氣質(zhì)量和緩解油價上漲)，為節(jié)能環(huán)保車輛提供道路行使優(yōu)先權(quán)，如允許混合動力車、電動車等新能源車在公交專用道上行駛，減收高速公路通行費，免收或減收養(yǎng)路費，免收停車費。對未達到標準的汽車實行交通限行措施。